Por: Sergio Borrelli y Ricardo Sanchez

Resumen

Argentina está envuelta en problemas de diferente índole que atrasan su desarrollo. Si bien parte de los problemas son de orden global, es necesario observar que el mundo también atraviesa grandes dificultades; las crisis se han vuelto recurrentes, y la incertidumbre ya forma parte de lo normal. Pero el mundo finalmente avanza. Cambia el mundo, se adapta, cambia la inserción internacional de los países, pero Argentina se mantiene atrás en varios aspectos.

La logística ocupa una parte del contexto argentino, a la que no suele prestarse mucha atención. Sin embargo, es clave, por estar en el corazón de la producción, el comercio internacional y el desarrollo del país.

En Argentina, la logística enfrenta dificultades diversas y al mismo tiempo tiene la llave para resolver problemas. Los de la logística deben ser resueltos a la brevedad, para apoyar decididamente a la producción, el comercio, empleo y para solventar el ingreso de divisas.

Atento a las dificultades de orden presupuestario y fiscal del país, las políticas públicas deben prestar atención a la logística, visto que las grandes decisiones en este campo permitirán al país mejorar sus condiciones del desarrollo. Son decisiones que pueden hacerse sin grandes esfuerzos de índole fiscal y financiero para el Estado, toda vez que gran parte de los aportes lo hacen los usuarios privados con inversiones que se repagan con el beneficio generado.

Las soluciones están al alcance de la mano y, para ello, uno de los roles determinantes lo desempeñan las asociaciones público-privadas para las grandes infraestructuras, como las vías navegables y los puertos, entre otras. Si la implementación no se demora, los resultados son importantes en poco tiempo.

Introducción

La Argentina está en una situación crítica: acarrea años de pobre desempeño económico, con impacto en altos niveles de pobreza, y se encuentra en una situación fiscal y financiera que entorpece la realización de muchas infraestructuras económicas que son basales al crecimiento.

El siguiente gráfico sirve para observar lo dicho, desde que exhibe un comportamiento del PIB mediocre, repitiendo en 2023 prácticamente el mismo del 2014.

Argentina: PIB a precios constantes del 2010

Es decir, el PIB del 2023 es apenas un 1.7% superior al del 2014, mientras que el mundo se hubo expandido por encima del 26%.

El comercio internacional, fuente de empleo, desarrollo y de ingreso de divisas al país, muestra un escaso grado de avance, con dificultades para plantear una reinserción internacional. El valor sumado de las exportaciones y las importaciones creció apenas un 13% en los 10 años desde 2013 a 2022, mientras que el mundo lo hizo al 33% y el promedio de LAC a casi el 17%.

Por su parte, los países lindantes todos superan en crecimiento al de Argentina, como se observa en la gráfica.

Evolución reciente: 10 años de comercio internacional comparada (índice expo+impo, base 2013=100, en dólares de 2010)

Las concesiones, que materializan las alianzas público-privadas, también necesitan una actualización y un relanzamiento, para poder suplir por esa vía muchas inversiones que el Estado tiene dificultades para realizar. Lo dicho se observa en la cantidad de años en que las APP han sido dejadas de lado y no renovadas o actualizadas.

En pocas palabras, el país se encuentra en una coyuntura desfavorable y, hasta el momento, sin contar con el marco adecuado para relanzarse.

Mientras tanto... ¿qué cambió en el mundo en el último tiempo?

El mundo ha cambiado notoriamente en los últimos años, pero en Argentina hay cuestiones que no lo han hecho, y hoy resultan fuera de época y sin la adaptación necesaria a los nuevos tiempos. El mundo muestra rápidos cambios en el contexto, la logística y el comercio internacionales, y la concepción del desarrollo. Los grandes puertos, las navieras y el entramado logístico se han estado adaptando con rapidez a los cambios observados. Mientras algunos cambios son endógenos, otros son externos:

• Hay una presión creciente y necesidad de avanzar hacia la sostenibilidad, trabajando en las causas y los efectos de los daños ambientales y el cambio climático. Eso se asocia con la redefinición en la generación y el uso de las energías y en las tecnologías y las prácticas habituales del transporte y la logística.
• Las crisis asociadas a shocks globales son recurrentes, que se traducen en fuertes vaivenes de los movimientos comerciales y logísticos.
• Las tensiones geopolíticas y la endeblez de la paz mundial se han intensificado. Hay cambios en las formas y el esquema de la globalización y se observa un creciente peso de la regionalización. Las rutas marítimas, especialmente de contenedores, van cambiando todo el tiempo buscando adaptarse a los cambios del entorno.
• El cambio tecnológico se ha acelerado, y tiene un impacto notorio en los hogares, las firmas y las instituciones, en el orden nacional, regional y global, de forma tal que ha cambiado el mundo de la logística, en forma muy importante, y en muy poco tiempo.
• Las firmas logísticas asociadas a la movilidad por superficie, por agua o aéreas se están consolidando e integrándose de manera acelerada.
• Los barcos son cada vez más grandes, exigiendo mayores prestaciones en términos de productividad; el movimiento de carga se concentra y desafía las operaciones logísticas y las infraestructuras portuarias y vías navegables
• La logística es determinante para el desarrollo de los sistemas productivos.
• El funcionamiento de la logística y las decisiones relacionadas exigen actualmente una gran agilidad y capacidad de reacción, tanto de las autoridades gubernamentales como de las empresas y de las fuerzas sociales. Se requiere una gran capacidad de concertar acciones, lo cual forma parte de aquella agilidad. Las visiones de corto y largo plazo deben mantenerse enfocadas y coherentes, atento a los cambios del entorno.

Con respecto al cambio en el tamaño de los barcos, su aumento progresivo y sostenido es una realidad en al menos los últimos 20 años, agregando una presión adicional a la operación porque exige más patios, más grúas, mayor profundidad de los accesos y muelles y mejor conectividad. En el mundo de la logística internacional que sirve al comercio exterior, la cuestión del tamaño va mucho más allá del tema en sí mismo, toda vez que tiene implicaciones para la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento de la logística y el comercio, conectando a las economías domésticas con la internacional. Se trata de decisiones empresariales, de tipo financiero, operativo y de modelos de negocios, y también decisiones públicas sobre infraestructuras, servicios logísticos y ordenamiento territorial, giran en parte alrededor de cuestiones como el tamaño y tecnología de los buques y el uso de recursos que las compañías navieras hacen de sus flotas.

Las empresas portuarias, navieras, y de logística van hacia la integración del negocio. Ello acentúa el proceso de concentración vertical y horizontal que es una realidad en el mundo, y cambia las condiciones de competencia.

La digitalización y uso de tecnologías más avanzadas llegó al negocio logístico algunos años atrás y, hasta el momento, se mantiene en alto ritmo. De la misma manera, en el sentido negativo, también se observa una explosión de problemas relacionados con la ciberseguridad y la ciberinmunidad.

Además de gran capacidad de reacción y de iniciativa, el cambio observado en el funcionamiento logístico y comercial exige capacidad de inversiones, de adaptación y versatilidad, la aplicación de tecnologías avanzadas y una mirada fuerte sobre la sostenibilidad.

¿Qué cambió y qué no cambió en Argentina?

Aunque el mundo ha pasado por tantas cosas y se ha ido adaptando, en Argentina hay algunos aspectos cruciales para el desarrollo que se mantienen inalterados. Algunos de dichos aspectos son positivos y otros no.

Desde el punto de vista de los negativos, quizás lo más significativo es que el país sigue en falta en el pensamiento estratégico.

Asimismo, sigue sin haber una estrategia nacional para la navegación, los puertos, la logística y la infraestructura; no se logra establecer una estrategia común, que vaya más allá de las administraciones –del mismo o de distinto signo político– para el desarrollo de la logística interna e internacional.

La Argentina no se siente un país marítimo. La sociedad no lo siente así y, por lo tanto, la dirigencia no lo tiene en sus prioridades, aún con sus 5000 kilómetros de litoral marítimo, la larga extensión de riberas fluviales, la presencia antártica, riquezas marinas como la pesca y los hidrocarburos, que se deben desarrollar y proteger a la vez, están ahí y son necesarios para despegar.

Sin embargo, el desarrollo histórico del país muestra claramente que es un país marítimo. Es cierto que hay problemas recurrentes locales como la deuda, la inflación, estanflación, la debilidad institucional, y temas comunes que se repiten en América Latina como la muy baja tasa de inversión en infraestructura (1% del PBI) y en transporte (0,54%). Pero es llamativa la visión, o falta de ella, que el país tiene de su mar y sus recursos acuáticos: tiene el octavo mar en extensión del mundo; buques de ultramar que navegan 500 kilómetros por el sistema fluvial; una extensa red de puertos marítimos y fluviales, vías navegables y servicios de logística que movilizan más del 87% del comercio exterior de mercancías y una porción (todavía pequeña) de las cargas de cabotaje.

Pero, además, no han cambiado las condiciones de la infraestructura, en los últimos 25 años. Los buques que arriban hoy al río de La Plata superan tanto en largo como en ancho las dimensiones del buque de diseño con el que se ha construido la vía navegable.

Los puertos fluviales, incluido los del AMBA, se mantienen a una profundidad máxima de 10 metros, que es absolutamente insuficiente para lo que la progresión de la flota naviera mundial está marcando. En consecuencia, aunque los puertos tengan un buen nivel de eficiencia técnica de las terminales o una adecuada productividad, se enfrentan a un problema estructural que limita el tipo de barcos (su tamaño) que pueden recibir, a diferencia de sus competidores. Si ello no se soluciona ya no vendrán los barcos de mayor tamaño y Argentina quedará excluida de los itinerarios que la conectan en forma directa con otras grandes economías del mundo.

Hace más de 10 años decíamos que el mundo de los 10 metros (de profundidad) ya era antiguo, pero ya lo era desde a lo menos otros 15 años. Es decir que el atraso ya va para los 25 años, y cada año que el país demora es aventajado por los países vecinos que si lo hacen.

Pero también hay aspectos positivos…

En primer lugar, se sostiene la gran importancia que los puertos y las hidrovías tienenpara la economía y para el desarrollo futuro.

Una Argentina que recupere el camino del desarrollo ya tiene los activos estratégicos a su disposición, que solo necesitan las mejoras urgentes que todo el mercado conoce y reconoce.

Con respecto a la hidrovía, se debe recuperar el sentido principal de proveer a la economía nacional pero también a la integración regional, y retomar una larga secuencia histórica de acuerdos y tratados internacionales con la integración como meta.

Desde el punto de vista de los efectos de la hidrovía sobre el crecimiento, son notorios, tal como se puede observar en la siguiente gráfica.

Evolución: 30 años de la superficie sembrada y la producción agrícola vs. PIB (1994-2023). Índice base 1994=100. PIB, dólares de 2010. Superficie, ha. Producción, tm.

Obsérvese que entre las campañas 1995/96 hasta la actual, la superficie sembrada de los principales cultivos del país se duplicó y la producción se multiplicó por más de 3. Ambos son signos positivos en un país que, económicamente, no puede jactarse de mucho. Y si comparamos estos valores con la evolución del PBI, la producción de dichos cultivos se expandió a un ritmo casi 2 veces superior al del PBI, con todas las dificultades habidas.

Los beneficios de la hidrovía para los granos se expandieron y se perciben en las economías regionales de provincias no ribereñas, que incorporan productos y manufacturas diferentes de los granos y sus derivados, como insumos automotrices, vehículos, arenas, taninos, frutas frescas, etc.

El puerto de Buenos Aires y el conjunto de los puertos argentinos

El puerto Buenos Aires se conecta con las provincias por ferrocarril, tiene buena conexión de tráfico fluvial, mantiene las preferencias de los dadores de las cargas, y de las líneas. Es el generador por excelencia de divisas por una buena parte de las exportaciones manufactureras argentinas y por el turismo de cruceros. Al igual que una buena parte de los puertos argentinos, está en una situación que también requiere una urgente modernización y un mayor flujo de inversiones.

Buenos Aires es el principal puerto de contenedores de la Cuenca del Plata, el primero del país por el volumen operado y el segundo de la costa este de Sudamérica después de Santos. En sus terminales recalan servicios directos de las principales navieras que lo conectan con los más importantes mercados, aportando así a la competitividad de los productos exportables argentinos. A su vez es el principal puerto de cruceros de la costa, lo que le aporta una demanda estacional de alto impacto para la economía turística.

Sin embargo, Buenos Aires no es un puerto que sirva exclusivamente a los intereses de la ciudad. Todo lo contrario, es un puerto nacional: el 65% de las exportaciones que salen por allí provienen de las provincias del interior del país. Es decir, tan solo el 35% se origina en el arco de 150 kilómetros que tiene en el centro al puerto de Buenos Aires.

En los últimos 10 años, la actividad portuaria del AMBA (Puerto Nuevo, Dock Sud y La Plata) ha tenido una caída que se explica fundamentalmente por las dificultades económicas del país. Al mismo tiempo, ha caído también en el ranking regional de conectividad de las cargas marítimas que elabora la UNCTAD, como producto de las restricciones macroeconómicas, institucionales, de infraestructura y de mercado. En 2010, los puertos del AMBA recibían un total de 27 servicios directos de ultramar, que en 2023 se habían reducido a 8 (de todos modos, hay que aclarar que es una tendencia generalizada).

El siguiente gráfico muestra la evolución de la actividad de contenedores de los puertos del Área Metropolitana de Buenos Aires.

Evolución: 10 años de actividad portuaria de contenedores en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2014-2023). Índice base 2014=100.

En su configuración actual, los puertos del AMBA presentan restricciones de infraestructura determinadas por el diseño de los accesos náuticos, que provoca demoras en la navegación y restringe el calado y en consecuencia la capacidad de carga de los buques, lo que atenta contra su economía de escala. Así como tienen una restricción de construcción (muelles fundados a poco más de 10 metros), tienen también la limitación de los 34 pies del canal de acceso.

Ello implica que cualquier decisión respecto al diseño de la hidrovía y los canales de acceso a los puertos, y los de los puertos mismos, van en la misma dirección. No es concebible planear el desarrollo de unos sin considerar el de los otros. De manera similar, en una estrategia de largo plazo, la consideración de un puerto de aguas profundas para la operación de contenedores es imprescindible.

Por tal motivo, es necesario plantear el corto plazo en función del largo plazo. Éste es el reto principal para los que toman decisiones, y para eso es elemental contar con una estrategia marítima, logística y portuaria.

En la mencionada estrategia deben ser considerados todos los puertos del interior fluvial y los marítimos puros como Mar del Plata, Quequén, Bahía Blanca, San Antonio, y el resto de los patagónicos hasta la Tierra del Fuego, las vías navegables en su conjunto, la comodalidad con todos los modos terrestres, el desarrollo ferroviario, el perfeccionamiento del modo camionero, la aplicación de nuevas tecnologías de apoyo al transporte, la introducción de nuevas tecnologías de propulsión para hacer más verde al transporte, y fundamentalmente mejorar la capacidad del Estado para regular la actividad y para gestionar las concesiones: es el mecanismo que mejor ha funcionado para la provisión de infraestructuras, como se ve en el caso de las hidrovías y los puertos.

En resumen, existen grandes retos tanto para el corto como para el largo plazo.

Las soluciones están al alcance de la mano

La logística provee herramientas idóneas para lograr mejores marcas del desarrollo económico y el comercio internacional. Para poder lograrlo, es imprescindible partir de un marco muy claro, que estructure el camino al desarrollo.

El punto de partida ineludible es una estrategia nacional para la navegación, los puertos, la logística y la infraestructura, que hasta el momento no se logra establecer.

Una estrategia para el desarrollo de la logística interna e internacional, que no cambie con las administraciones y sea coherente con las decisiones a tomar en lo inmediato.

El pensamiento estratégico tiene que liderar las decisiones trascendentales de la logística nacional y la internacional, entre las que se encuentran las concesiones de las terminales portuarias y el dragado y balizamiento de los canales troncales, desde el ingreso marítimo hacia el interior. Para ello es imprescindible pensar a la logística nacional como un único objeto: el conjunto del sistema de transporte y de las cadenas logísticas para los próximos años. Considerar “estratégicos” al mar, las vías navegables y los puertos (con su conexión interior) es clave para la reactivación, para la recuperación post pandemia, para el ingreso de divisas, y claramente para la preservación de la dotación natural y el progreso para las generaciones futuras.

Otra vez, no es tiempo de discusiones estériles. Argentina necesita un mejor Estado, sin más dilaciones: su rol es crucial para el éxito. No hay espacio para discutir sobre falsas alternativas de estatización o privatización, sino convocar a la inversión privada a través de los instrumentos adecuados que permitan el otorgamiento de concesiones transparentes que aseguren el arribo de las inversiones necesarias, a la mayor brevedad posible.

La hidrovía y los puertos son cruciales para la economía, y requieren una resolución urgente. Se debe considerar a los prestadores privados –los operadores de terminales y las compañías de dragado y ayudas a la navegación– y tener en cuenta que, como tales, tienen aspiraciones razonables de rentabilidad. El Estado debe tener la capacidad de gestionar los controles y la regulación. Esta es la conjunción en la que gana la sociedad, y que es el mejor apoyo para el desarrollo económico.

Ahora sólo resta resolver con coherencia el corto plazo. Pero una verdadera estrategia marítima, portuaria y logística es amplia y abarcadora. En otras palabras, la estrategia es necesaria, y para su elaboración son bienvenidos los disensos creativos, y hasta los intereses del sector. Pero para que funcione de forma positiva se requiere que exista un debate genuino, informado, respetuoso y con unos fines compartidos y objetivos comunes.

Por tratarse tanto la hidrovía como los puertos fluviales y marítimos del país, entre ellos el puerto Buenos Aires, de activos estratégicos para el país, el Gobierno nacional tiene la capacidad de encaminar adecuadamente el futuro inmediato y el largo plazo al mismo tiempo. Para ello, concomitantemente se plantea la cuestión financiera.

El Estado nacional puede instrumentar las decisiones claves para la mejora de la navegación fluvial, mientras que desde tiempo atrás los gobernadores reclamaron regionalizar una decisión estratégica a nivel nacional, al tiempo que algunas jurisdicciones se quedaron afuera, y deberían ser integradas a futuro. Similar situación se observa para los puertos y los terminales que requieren planes de inversión y concesiones.

En tal marco de tantos y grandes desafíos, y con una restricción presupuestaria tan fuerte, la cuestión financiera es un aspecto clave, así como también la instrumentación de las obras necesarias. En este sentido se destacan:

1. las obras en las vías navegables, desde que existe el sistema de concesiones, no han dependido de la financiación del Estado; por tal motivo no se necesita inyectar plata del Estado nacional para hacer las obras, ya que estas se repagan con el sistema de aportes de los privados. Para ese fin se convoca a concesiones por periodos largos, de modo que las obras se pueden repagar en el tiempo.
2. Se requiere un sistema de concesiones actualizado y realista. El mundo ha aprendido mucho del sistema de concesiones en los últimos 30 años y existe una experiencia rica para evitar el estrés que se ha vivido en aquellas primeras concesiones. No puede ser tan estresante la renovación. Debería preverse un sistema que permita las prórrogas o lo que se considere oportuno cuando hay satisfacción con los prestadores. Tal situación debe quedar planteada en la concesión madre, con todas las garantías, con planificación, como corresponde.

Hace muchos años que Argentina tiene la misma profundidad en la vía troncal. En el puerto de Buenos Aires es la misma desde hace varias décadas. El siguiente gráfico muestra la evolución reciente de la profundidad de los accesos marítimos a los puertos fluviales.

Evolución: 30 años de la profundidad de la vía navegable principal (1994-2023) en pies

También es preciso pensar en el marco regional, ya que Buenos Aires está en la Cuenca del Plata: las líneas que recalen en puertos de Argentina también van a tocar Montevideo y los del sur de Brasil. Dentro de ese contexto, es importante lo que hagan los demás puertos, pero en realidad el problema no es de los demás, sino más bien qué es lo que se hace en Argentina. Con la población y el potencial de Argentina, el futuro se define por las acciones propias, y no tanto por lo que hagan los demás. Hay espacio para que todos crezcan, empezando por casa.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que nadie va a tomar una decisión, en cada uno de los puertos si no tiene claro cuál va a ser la decisión en la vía troncal. Es decir, todo está sujeto a los planes de actualización de la vía navegable.

Entonces lo que se necesita es decidir una política de mejoras para la vía principal, incluyendo la profundización, ensanchamiento y otras mejoras necesarias, empezando por el río de La Plata: si ello es hecho no sólo se van a beneficiar los puertos de Buenos Aires, sino también la salida de la cosecha, lo cual se pudo verificar cuando hubo restricciones de calado en el gran Rosario y había más profundidad en el río de La Plata. Desde los puertos del AMBA salen aproximadamente el 50% de las mercaderías con servicios directos a los puertos de destino, el resto lo hace transbordando en algún puerto hub. Esta situación solo podrá ser al menos conservada siempre que la infraestructura tanto en vías navegables como en puertos se mantenga a la altura del resto de los puertos de la costa este de Sudamérica, que integra el itinerario de los buques portacontenedores que arriban a nuestro país.

Por lo tanto, la profundización del río de La Plata no sólo tiene un beneficio de incidir en los puertos del área metropolitana, de definir a qué profundidad van a poner sus muelles o sus canales de acceso; sino que además tiene el beneficio de permitir que fluya el tráfico Up River.

Un aspecto muy importante para tomar en cuenta es que las principales dragadoras del mundo están interesadas en la hidrovía; el reciente interés manifiesto del USACE vuelve a ratificar la potencial presencia de los más grandes del sector. Asimismo, que ya hay concesionarios en el AMBA que son de primer nivel y están entre los principales operadores portuarios del mundo, como ocurre en Buenos Aires, Dock Sud y La Plata.

Las pruebas de qué hay interés están, ahora resta crear las condiciones para que esas empresas inviertan y se modernicen, más allá de estar y quedarse haciendo negocios defendiendo una ecuación económica. Pero para que se atrevan a invertir y presenten un proyecto que pueda resultar interesante, hay que darles tiempo; y ese tiempo puede brindarse con nuevas concesiones, haciendo un nuevo concurso con los que ya están, si son aptos para quedarse. Esto se resuelve en el mundo por esas vías, sólo que hay que hacerlo de forma transparente.

El comercio y la producción argentina necesitan un mejor sistema logístico, que cuenta con las bases necesarias para lograr un avance extraordinario en poco tiempo y sin grandes esfuerzos fiscales. Solo resta poner en marcha los mecanismos administrativos.